Door Niels van Willigen[1]
Eind maart vindt in Den Haag de Nuclear Security Summit (NSS) plaats. Het wordt de grootste multilaterale top ooit in Nederland gehouden, met 58 regeringsleiders en/of staatshoofden. De NSS is een voorbeeld van een ad hoc diplomatiek proces, waarbij staten niet worden gehinderd door bureaucratische processen die bijvoorbeeld de Verenigde Naties kenmerken. De NSS is een jong initiatief dat in 2010 het levenslicht zag in Washington en via Seoul (2012) in Den Haag is beland. De volgende top is inmiddels al in Washington gepland in 2016. Hoewel de NSS bedoeld is als een tijdelijk initiatief dat zichzelf overbodig dient te maken, overschrijdt het proces inmiddels de oorspronkelijk geplande termijn van vier jaar. In dit artikel bespreek ik de redenen achter het ontstaan van de NSS en de resultaten tot nu toe. Ook komt de inzet van Nederland aan bod.
Hoewel er verscheidene verdragen en organisaties zijn die zich bezighouden met nucleaire veiligheid, heeft de NSS een duidelijke meerwaarde. De NSS werd door de Amerikaanse president Barack Obama aangekondigd toen hij in april 2009 in Praag zijn nucleaire beleid uiteenzette.[2] Binnen vier jaar zou de beveiliging van al het nucleaire materiaal in de wereld beter geregeld moeten zijn. De voortgaande verspreiding van kennis en middelen op het gebied van nucleaire energie in combinatie met berichten dat terroristische groeperingen pogingen ondernemen om nucleair materiaal te verkrijgen, leidde tot de NSS. Het primaire doel is om een impuls te geven aan de internationale samenwerking ter voorkoming dat terroristische en/of criminele groeperingen nucleair materiaal in handen krijgen. De NSS is daarmee heel duidelijk géén ontwapeningsinitiatief en staat dan ook los van de oproep tot Global Zero die Obama in dezelfde toespraak van april 2009 deed.
De NSS is ontstaan binnen de politieke post-9/11 context, waarin nucleair terrorisme wordt gezien als een reële bedreiging voor de Verenigde Staten. Het idee is dat de NSS leidt tot meer bewustwording over het gevaar van de verspreiding van nucleair materiaal onder niet-statelijke actoren. Immers, door een multilateraal diplomatiek proces op het niveau van regeringsleiders te starten, waarbij het merendeel van de landen dat beschikt over geavanceerde nucleaire kennis betrokken zijn, is een hoge plaatsing op de internationale politieke agenda verzekerd. Naast nuclear security (gericht op het voorkomen dat nucleair materiaal in handen van niet-statelijke actoren valt) staat sinds de top in Seoul ook nuclear safety(gericht op het voorkomen van ongelukken) op de agenda. Dat heeft vooral te maken met de kernramp die na de tsunami van 2011 ontstond in de Japanse kerncentrale in Fukushima.[3]
De NSS probeert onder meer te voorkomen dat nucleair materiaal in handen van niet-statelijke actoren valt. Bron: National Nuclear Security Administration
De NSS heeft expliciet niet als doel het wiel opnieuw uit te vinden, maar bouwt voort op de hierboven genoemde initiatieven. In het werkprogramma dat naar aanleiding van de top in Washington was opgezet, werd daarom ook specifiek verwezen naar het bestaande internationale instrumentarium en de noodzaak om dat te versterken. Daarbij denkt men vooral aan universalisering, ofwel het vergroten van het aantal landen dat partij wordt bij de verdragen. Naast internationale samenwerking benadrukt het Washington Communiqué dat individuele staten een fundamentele verantwoordelijkheid hebben als het gaat om nucleaire veiligheid.[5] Zij worden dan ook opgeroepen om nationale maatregelen te nemen. Die maatregelen kunnen zeer divers zijn; van het organiseren tot workshops en het beter beveiligen van kerncentrales, tot het verminderen van voorraden hoogverrijkt uranium of van plutonium (beide zijn geschikt voor het maken van kernwapens). Aangezien veel nationale maatregelen grotendeels zullen moeten worden uitgevoerd door de nucleaire industrie, benadrukt het communiqué ook de rol van die industrie in het bevorderen van nucleaire veiligheid. De NSS rust daarmee dus op drie pijlers: internationale samenwerking, nationale maatregelen, en betrokkenheid van de nucleaire industrie. Welke resultaten zijn er tot nog toe geboekt?
RESULTATEN TOT NU
Het aanvankelijke plan van Obama om het NSS-proces in vier jaar af te ronden, is duidelijk niet gehaald. Ook de top in Den Haag zal niet de laatste bijeenkomst zijn. In de praktijk is er bovendien nog genoeg ruimte voor verbetering als het gaat om nucleaire veiligheid. Met enige regelmaat komen er incidenten in het nieuws waarbij nucleaire veiligheid in het geding is. Vrij recent (december 2013) nog was er sprake van een tijdelijke diefstal van cobalt-60 in Mexico. Dat materiaal zou eventueel gebruikt kunnen worden voor het maken van een zogenaamde vuile bom; een conventioneel explosief met radioactief materiaal.[6] Volgens het IAEA zijn er tussen 1993 en 2012 615 incidenten geweest waarbij het ging om diefstal of verlies van radioactief afval. Anders dan het geval was met de cobalt-60 casus in Mexico, betreffen de meeste van deze incidenten relatief ongevaarlijk nucleair materiaal. Toch telt het IAEA nog 16 gevallen van illegaal bezit van hoogverrijkt uranium of plutonium.[7]
Op het internationale vlak is er sinds 2010 een aantal bescheiden resultaten geboekt. Het Global Initiative en Global Partnership zijn voortgezet en met resolutie 1977 kan het 1540-comité weer tien jaar aan de slag. De groep van deelnemende staten van de (geamendeerde) CPPNM en de ICSANT is sinds het begin van het NSS-proces gegroeid. Hoewel het lang niet in alle gevallen duidelijk is of deelname een direct gevolg is van de NSS, zijn diverse landen toegetreden nadat ze een daartoe in het kader van de NSS een belofte hadden gedaan. Eén van de doelen die tijdens de Seoul top gesteld waren was om in 2014 de geamendeerde CPPNM van 2005 in werking te laten treden.[8] De Nederlander Piet de Klerk, die namens Nederland de top in Den Haag voorbereidt, gaf onlangs aan dat dat doel waarschijnlijk niet gehaald zal worden.[9] Een factor die de universalisering van beide conventies beperkt is dat de Verenigde Staten noch bij de geamendeerde CPPNM, noch bij de ICSANT partij is. Veel landen wachten met ratificatie tot de Verenigde Staten (als initiatiefnemer van de geamendeerde CPPNM en de NSS) is toegetreden. Toetreding van de Verenigde Staten kan pas plaatsvinden als er door de verdragen geëiste nieuwe wetgeving op het gebied van nucleaire veiligheid is goedgekeurd. Het Huis van Afgevaardigden heeft dat reeds gedaan, maar de Senaat houdt goedkeuring vooralsnog tegen als gevolg van een verschil van mening in hoeverre de nieuw in te voeren wetten de oplegging van de doodstraf voor WMD-gerelateerd terrorisme mogelijk maken.[10]
Naast initiatieven die het internationale regime moeten verstevigen, zijn er sinds 2010 tal van nationale maatregelen genomen. Tijdens de toppen in Washington en Seoul committeerden veel deelnemende landen zich aan concrete afspraken. De meeste van deze afspraken zijn ook daadwerkelijk nagekomen; een paar maanden voordat de Seoul-top plaatsvond was 80 procent van de afspraken gemaakt in 2010 gerealiseerd en nog eens 16 procent van de activiteiten waren in ieder geval in gang gezet.[11] Een paar voorbeelden; Chili verwijderde al zijn hoogverrijkt uranium; Kazachstan, Mexico, Rusland, Vietnam en de Verenigde Staten zetten een proces in gang waarbij reactoren die werken op hoogverrijkt uranium, buiten werking worden gesteld of worden omgebouwd naar reactoren die alleen geschikt zijn voor laagverrijkt uranium; België, Japan, Nieuw Zeeland, Noorwegen, Rusland en het Verenigd Koninkrijk maakten extra geld vrij voor het nucleaire veiligheidsfonds van het IAEA; en een groot aantal landen organiseerde conferenties, gaf trainingen in nucleaire veiligheid of zette nuclear security centers of excellence op.[12] Soortgelijke resultaten zijn ook geboekt na de Seoul-top. Het Progress Report van de Arms Control Association en het Partnership for Global Security van juli 2013 constateert dat er inmiddels grote vooruitgang is geboekt op het gebied van nucleaire veiligheid, maar ook dat er nog veel moet gebeuren.[13] Een van de aandachtspunten is de samenwerking tussen staten en de industrie. Het is moeilijk om een balans te vinden tussen noodzakelijke geheimhouding en het uitwisselen van best practices op het gebied van nucleaire veiligheid. Tijdens alle NSS bijeenkomsten wordt er ook een aparte top van de industrie georganiseerd. Het blijkt lastig om de samenwerking tussen bedrijven en overheden te versterken en daarom is dat wat Nederland betreft een van de belangrijke onderwerpen voor de komende top.[14]
TOT SLOT: DE NEDERLANDSE INZET
Nederland heeft vanaf het begin meegedaan met de NSS. Zelfs met een relatief kleine nucleaire industrie heeft Nederland direct belang bij het bereiken van de doelstellingen van de NSS. Bijzondere nationale aandachtsgebieden van Nederland zijn de combinatie van nucleaire veiligheid en cyberveiligheid en nucleaire forensische opsporing.[15] Ook bevordert Nederland de universalisering van de geamendeerde CPPNM. Daartoe heeft het in 2013 in een zestigtal landen démarches uitgevoerd.[16] Los van deze nationale prioriteiten heeft Nederland vanzelfsprekend tot doel om van de top in Den Haag een succes te maken. Al was het alleen maar om het imago van Den Haag als stad van vrede, recht en veiligheid te versterken. Echt mislukken kan eigenlijk niet, want de top wordt nauwgezet voorbereid tijdens verschillende bijeenkomsten. Toch wordt de komende top door de NSS-deelnemers gezien als een moment waarop de balans moet worden opgemaakt en een verdere stap moet worden gezet in de ontwikkeling van het nucleaire veiligheidsregime.[17] De grote vraag is wat er moet gebeuren nadat het NSS-proces voorbij is. Er zal in ieder geval nog een bijeenkomst zijn in Washington in 2016, maar de NSS was nooit bedoeld als permanent overlegorgaan. Idealiter maakt het proces zichzelf overbodig, en het is aan de deelnemende landen om in maart een volgende stap te nemen die dat doel dichterbij brengt.
Niels van Willigen is universitair docent internationale betrekkingen aan universiteit Leiden. Hij studeerde geschiedenis aan universiteit Leiden. Na zijn afstuderen in 2001 heeft hij onderzoek gedaan naar het Europese veiligheids- en defensiebeleid als onderdeel van een onderzoeksprogramma van de NAVO. Vanaf 2002 werkte hij als promovendus en vanaf 2007 als universitair docent bij het Instituut voor Politieke Wetenschap van universiteit Leiden. In 2009 promoveerde hij op een proefschrift over het internationale bestuur in Bosnië & Herzegovina en Kosovo. Hij geeft onder meer een inleidend hoorcollege over internationale politiek, en MA-cursussen over internationale wapenbeheersing en statebuilding.
EINDNOTEN
[1] De auteur dankt Sico van der Meer voor zijn nuttige commentaar op eerdere versies.
[2] Obama, B., Remarks by President Barack Obama. Hradcany Square, Prague, Czech Republic, op website Witte Huis, 9 april 2009: www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-By-President-Barack-Obama-In-Prague-As-Delivered
[3] Davenport, K., Nuclear Security Summit at a Glance, op website Arms Control Association, juni 2013: www.armscontrol.org/factsheets/NuclearSecuritySummit
[4] Cann, M., Davenport, K. en Balza, M., The Nuclear Security Summit: Assessment of National Commitments, op website Arms Control Association, maart 2012, blz. 5: www.armscontrol.org/files/ACA_NSS_Report_2012.pdf
[5] Nuclear Security Summit, Communiqué of the Washington Nuclear Security Summit, 13 april 2010: https://www.nss2014.com/sites/default/files/documents/11.communique.pdf
[6] Farnsworth, T. , Cobalt-60 Stolen, Recovered in Mexico op website Arms Control Today, januari/februari 2014: www.armscontrol.org/act/2014_01-02/Cobalt-60-Stolen-Recovered-in-Mexico
[7] IAEA, Incident and Trafficking Database, 2014: www-ns.iaea.org/security/itdb.asp
[8] Nuclear Security Summit, Communiqué of the Seoul Nuclear Security Summit, 2012: https://www.nss2014.com/sites/default/files/documents/seoul_communique_final.pdf
[9] Davenport, K. en Horner, D. , Securing the 2014 Summit: An Interview With Dutch Nuclear Security Summit ‘Sherpa’ Piet de Klerk, op website Arms Control Today, december 2013: www.armscontrol.org/act/2013_12/Securing-the-2014-Summit-An-Interview-With-Dutch-Nuclear-Security-Summit-Sherpa-Piet-de-Klerk
[10] Kane, S. En Reif, K., Fact Sheet: The 2005 Amendment to the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material (CPPNM) and the International Convention on the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism (ICSANT), op website The Center for Arms Control and Non-Proliferation: http://armscontrolcenter.org/issues/nuclearterrorism/articles/fact_sheet_the_2005_amendment_to_the_convention_on_the_physical_protection_of_nuclear_material_cppnm_and_the_international_convention_on_the_suppression_of_acts_of_nuclear_terrorism_icsant/
[11] Idem noot 4, blz. 11
[12] Idem noot 4
[13] Cann, M., Davenport, K. en Williams, S., The Nuclear Security Summit: Progress Report, juli 2013: www.armscontrol.org/files/Nuclear_Security_Summit_Report_2013.pdf
[14] Nuclear Security Summit, Sherpa meeting in Ottawa – One step closer to the Hague, 22 oktober 2013: https://www.nss2014.com/en/news/sherpa-meeting-in-ottawa-one-step-closer-to-the-hague
[15]Idem noot 13, blz. 14
[16] Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsbrief nucleaire ontwapening en non-proliferatie, 24 oktober 2013, blz. 5: www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/10/24/beleidsbrief-nucleaire-ontwapening-en-non-proliferatie.html
[17] Idem noot 13, blz. 2